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(2016)云29行终45号

2017-10-12 22:00:50 来源: 本站

 

云南省大理白族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)云29行终45号
上诉人(原审原告):董锡润,女,汉族,1978年6月22日生,云南省鹤庆县人,农民,住大理州鹤庆县草海镇母屯村民委员会母屯村75号附1号。
委托代理人:和丽星,云南云勇律师事务所律师。特别授权代理。
被上诉人(原审被告):鹤庆县草海镇人民政府(以下简称镇政府)。
住址:鹤庆县草海镇彭屯村。
组织机构代码:01525331-8。
法定代表人:施润斌,镇长。
委托代理人:田茂松,云南申公律师事务所律师。特别授权代理。
被上诉人:(原审被告)鹤庆县人民政府(以下简称县政府)
法定代表人:段红丽,县长
地址:鹤庆县云鹤镇北门街1号。
委托代理人:吴孔榕,云南展腾律师事务所律师。一般授权代理。
委托代理人:范桂然,男,汉族,1973年12月10生,鹤庆县人民政府法制局局长,住鹤庆县人民政府。一般授权代理。
上诉人(原审原告)董锡润与被上诉人(原审被告)镇政府、县政府行政处罚、行政强制执行及行政复议纠纷一案,云南省鹤庆县人民法院于2016年5月4日立案后,5月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书,同年6月7日公开开庭审理了本案。上诉人(原审原告)董锡润未出庭,其委托代理人和丽星、被上诉人(原审被告)镇政府法定代表人施润斌及其委托代理人田茂松、被上诉人(原审被告)县政府副职负责人周策及其委托代理人范桂然、吴孔榕均到庭参加诉讼。2016年10月11日作出(2016)云2932行初3号行政判决,上诉人(原审原告)董锡润不服于2016年10月24日提出上诉,本院于同年11月29日受理后,依法组成合议庭审理了本案,现已审理终结。
原审人民法院查明的案件事实:2015年12月17日,被告镇政府对原告董锡润作出并送达了《行政处罚决定书》,认定原告董锡润户未经许可,从2012年3月起至2015年9月23日期间,在母屯村委会路口以东,新华连接线以北,擅自改变9.324亩耕地用途(开挖水塘,建简易房和钢架房)的行为,违反了《大理州村庄规划条例》第四十条第一款的规定,属于擅自建设房屋、建筑物的行为,依照该《条例》第四十五条第四款规定,作出责令董锡润户在三日内自行拆除未经许可建设的房屋及构筑物,恢复9.324亩土地原状;逾期不拆除将依法予以强制拆除的行政处罚。同年12月18日,被告镇政府在其政府信息公示栏公告行政处罚决定书。同月26日, 被告镇政府在其政府信息公示栏公告,限原告户在三日内自行拆除在9.324亩土地上建设的房屋及构筑物,若不自觉拆除,被告镇政府将于2015年1月5日强制执行。期限届满后,被告镇政府于2016年1月7日至12日组织人员拆除了原告在9.324亩土地上建设的房屋及构筑物等设施。原告不服,向县政府申请复议, 同年2月14日县政府受理其申请,并于同年4月12日作出《行政复议决定书》,维持了原行政处罚决定。2016年4月27日原告董锡润向本院起诉,以被告镇政府行政处罚认定事实不清、适用法律错误、处罚内容不当;二被告行政强制执行行为超出处罚决定范围、违反法定程序;被告县政府行政复议决定认定事实不清,适用法律错误,给原告财产造成损害为由。请求撤销《行政处罚决定书》和《复议决定书》,确认二被告强制执行行为违法。
原审法院认为,对原告董锡润户未取得乡村规划许可证擅自在农田内挖水塘,建简易房和钢架房的违法建设行为, 被告镇政府有权依照《中华人民共和国行政处罚法》第三条、第十五条、第三十条、第三十一条、第三十二条、第四十一条和《大理州村庄规划条例》第六条、第四十条、第四十五条的规定,对其作出行政处罚。被告镇政府经调查取证后作出处罚;处罚前告知拟处罚意见和听证等权利,处罚作出后依法送达当事人。认定事实清楚、程序合法、适用法律正确、处罚恰当。被告镇政府作出的行政处罚行为合法。
根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定,乡、镇人民政府具有行政强制执行权。依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条、《行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条规定,行政处罚作出后采取行政强制执行行为之前应当依法催告当事人履行、作出强制执行决定、公告并告知当事人陈述、申辩权。本案被告镇政府作出行政处罚决定并送达后,在镇政府政府信息公示栏公告行政处罚决定书内容,明确期限届满后,将强制执行。在实施强制执行前,未催告、未作出行政强制执行决定、未书面告知陈述、申辩等权利。此行为属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(二)项规定的行政行为轻微违法的情形。但该程序轻微违法行为并不能否定对原告董锡润户在农田内挖水塘,建简易房和钢架房的违法建设行为给予行政处罚的合法性,也不能否定被告镇政府对董锡润户的违法建筑应予强制拆除的正当性。因此,被告镇政府的强制执行行为并未对董锡润户的合法权利产生实际影响,本院予以支持。
依照《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十七条、第二十三条、第二十八条、第三十一条和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条第一款规定, 被告县政府具有行政复议的法定职责,在复议过程中依法受理、告知、听证,充分保证了当事人的陈述和申辨权,并在法定时限内作出复议决定,程序合法。因此,被告县政府作出的行政复议决定行为合法,本院予以支持。
综上所述,原告要求撤销行政处罚决定,撤销复议决定,确认被告强制执行行为违法的诉讼请求没有事实根据和法律根据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第(二)项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(二)、第(四)项和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条第一款之规定,判决: 驳回原告董锡润的诉讼请求。案件受理费50元,由原告董锡润承担。
宣判后,上诉人(原审原告)董锡润不服,向本院提起上诉。请求:一、撤销鹤庆县人民法院(2016)云2932行初3号《行政判决书》;二、撤销鹤庆县草海镇人民政府作出的鹤草决字【2015】第17 号《草海镇人民政府行政处罚决定书》; 三、确认鹤庆县人民政府、草海镇人民政府2016年1月7日至 11日对原告位于母屯村委会母屯村9.324亩土地上的建筑物、树木、农作物、蔬菜、农业开发耕作用地及其设施进行强拆和破坏的行政强制执行行为违法;四、案件受理费由被上诉人承担。事实和理由: (1)鹤草决字【2015】第17号《草海镇人民政府行政处罚决定书》认定的事实不清。政府制作的处罚决定书,并未载明原告进行农业开发的9亩多农田哪些是基本农田?哪些是非基本农田?上诉人在上述农田上是否有违法行为? 根据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款的规定,耕地上不得有建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等几种行为,而原告违反的仅仅是建房的行为。第三款同时规定,禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。言下之意非常明确,一般农田可以发展林果业和挖塘养鱼;草海镇人民政府不区分基本农田和一般农田的保护范围,侵害原告的合法经营权。(2)上诉人对土地进行合理改造和种植农作物的行为是否也属于擅自改变土地用途的行为。上诉人并不否认在流转而来的土地上实施了挖水塘、建简易房的行为,但这并不是本案的全部。上诉人还在其余的土地上投入大量资金实施了土地改造的行为,种植了树木、农作物和蔬菜,但被上诉人在对上诉人构建的临时建筑物予以强制拆除时,居然对上诉人在土地上所种植的树木、农作物和蔬菜也全部铲除,让上诉人无法理解。(3) 被上诉人及一审法院没有说明建筑物和构筑物范围,但上诉人被强制拆除的不仅房屋和构筑物,也包括上诉人用于农业开发的填土和花台、围护设施以及填埋用以种植玉米的红土。(4)《处罚决定》责令上诉人在收到处罚决定书之日起3日内拆除未经许可建设的房屋及构筑物。被上诉人鹤庆县人民政府组织上百人辅以大型施工机械,连夜施工,经过两天两夜才拆除完毕,却要求上诉人在3日内拆除,属于未留足合理拆除期限,使得上诉人根本不可能在设定期限内完成自我拆除工作。(5)行政强制拆除严重违反《行政强制法》、《土地管理法》等相关法律规定。作出强制拆除之前,既没有公告,也没有催告,更没有制作《强制执行决定书》,特别是在原告才准备提起行政复议期间就强制执行,严重违反了《行政强制法》的规定。其次,扩大了强制拆除的范围。将上诉人合法种植的树木、农作物、蔬菜和改良的土壤全部进行强拆,扩大了原来调查的违法的范围。再者,强制拆除在夜间进行,严重违反了《行政强制法》第四十三条的禁止性规定。(6)行政强制拆除没有法律依据。鹤庆县草海镇人民政府没有制作《强制执行决定书》,导致执行没有合法有效的法律文书支持,当然也就丧失了合法性。(7)被上诉人鹤庆县人民政府【2016】1号行政复议决定书认定事实不清,适用法律错误,依法应当予以撤销。
被上诉人(草海镇政府)答辩称,(1)我镇作为法律赋予有执法主体资格的行政单位,依法履行职权。根据《云南省大理白族自治州村庄规划建设管理条例》第五条、第六条的规定,有权管理、监督本乡镇范围内村庄规划建设活动,草海镇国土和规划建设管理服务中心对违法行为有行政执法权。(2)上诉人未经批准擅自在村庄规划区外建设建筑物和构筑物的行为属于违法行为应当依法予以处罚。上诉人占用耕地(基本农田4.502亩,一般农田4.822亩)9.324亩,并在该地上填土、建房、挖鱼塘,改造成一个农家乐,作为商业用途使用。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、第七十四条和《云南省大理白族自治州村庄规划建设管理条例》第四十条的规定,上诉人在耕地上填土、建房、挖鱼塘等行为已改变土地用途,将耕地变为非农建设用地,属于土地违法行为;根据《土地管理法》和《云南省大理白族自治州村庄规划建设管理条例》的相关规定违建物应当拆除,并恢复土地原状。(3)答辩人严格按照行政处罚程序依法对申请人进行行政处罚。首先,我镇适用法律准确,不存在错误。我镇的《行政处罚审批表》、《行政处罚告知书》、《行政决定书》、《会议纪要》以及行政处罚决定书公示照片等都明确写明该户的违法行为违反了《云南省大理白族自治州村庄规划建设管理条例》第四十条第(一)项之规定,根据第四十五条第(四)项之规定予以处罚,不存在错误;并且《行政处罚告知书》、《行政决定书》里上诉人都签字按手印予以认可。其次,答辩人多次法定履行职责,但上诉人没有改正违法行为。答辩人依法安排草海镇国土和规划建设管理服务中心的工作人员到现场进行调查、询问,在确认本案的违法行为后,依法向上诉人送达了《责令停止违法行为通知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》,并在相关法律文书中明确了上诉人的陈述、申辩权利、法律救济权利,保证了上诉人的陈述、申辩权利、法律救济权利。从2015年12月7日《行政处罚告知书》下达后,直到2016年1月7日我镇依法强制执行,前后近一个月的时间,上诉人都没有改正违法行为。(4)答辩人依据鹤草决字[2015]第17号《行政处罚决定书》对上诉人非法占用耕地的行为进行强制拆除,恢复土地原状的行为属于依法行政,没有违法行为。首先,答辩人经过两个多月的劝阻不起丝毫作用。上诉人不但没有停止违法行为,反而连夜加快施工进度。其次,上诉人的陈述请求超越了法律法规无法予以满足。上诉人递交了陈述书,陈述了自己违法占用耕地建农家乐,要求政府对其实施罚款保留建筑物和构筑物,要求调整已经违法使用土地的土地利用总体规划等超越了现行法律法规的陈述请求。第三,答辩人以两次公告的形式进行了催告。并告知了上诉人强制执行的时间是2016年1月7日。第四,答辩人依法行政,人性化执法。答辩人组织相关工作人员拆除上诉人土地上的违建物,做到轻拿轻放,安放在上诉人指定的地方,尽最大可能减少了上诉人的损失。
被上诉人(县政府)答辩称,(1)一审判决认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确,应当依法维持。上诉人未经许可擅自在农田上建盖房屋、在流转的水田上开挖鱼塘、种植风景树,是通过改变土地性质在农用地上经营农家乐。其行为已违反《中华人民共和国土地管理法》《云南省大理白族自治州村庄规划条例》《中华人民共和国城乡规划法》等法律规定。(2)上诉人对县政府既是裁判者,又是参与者的说法依法不能成立。首先,该次强制执行的主体为草海镇人民政府,答辩人没有参与强制执行;其次,上诉人向答辩人提交了复议申请,上诉人在复议过程中也从未提及答辩人参与强制执行情况;再次,根据《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》和《云南省行政复议条例》等相关法律的规定,县政府依法受理该行政复议案件。因此,本案县政府只是行政复议的裁判者,不是强制执行行为的参与者。(3)本案县政府依法享有复议的权利,上诉人无权提出回避要求。首先,上级政府对下级政府的行政行为进行行政复议,这是《中华人民共和国行政复议法》赋予县政府的法定权利,上诉人无权就复议机关的主体资格提出回避要求,《中华人民共和国行政复议法》也没有任何关于上级政府在复议过程中需回避的规定。其次,本案上诉人是自愿向鹤庆县人民政府提出复议申请,复议程序中,上诉人并没有提出任何需回避的问题,也没有就县政府的复议主体资格提出任何意见,故本案上诉人无权就回避问题提出异议。第三,按照上诉人的逻辑进行推算,哪个上级政府与下级政府在复议中是没有利害关系。所以,上诉人的回避要求不符合法律规定,依法应当予以驳回。(4)上诉人提交的证据无法证实其已主动拆除违章建筑、停止了违法行为,其声称的拆除时间太短而无法及时拆除违章建筑的理由不能成立。虽然处罚决定书要求上诉人3日内拆除,但从上诉人收到处罚决定书到鹤庆县草海镇人民政府的强制执行,中间长达20多天,在该期间内,上诉人完全有条件和能力按照处罚决定书纠正违法行为。故其对拆除违章建筑时间太短的理由不应得到认同。
上诉人董锡润证明起诉主张的七组证据,原审被告草海镇政府证明行政行为合法的三组证据及县政府证明行政复议合法的二组证据均已随案移送本院。二审诉讼中,三方当事人均未向本院提交新证据并坚持一审质、认证意见。本院对原审法院认定事实依法予以确认。
根据三方当事人的诉辩主张,本案的争议焦点为:1、被上诉人草海镇政府所作的鹤草决字【2015】第17号《行政处罚决定书》及强制执行行为是否合法。2、被上诉人县政府所作的【2015】第1号行政复议决定书是否合法。
(一)关于被上诉人草海镇政府所作的鹤草决字【2015】第17号《行政处罚决定书》及强制执行行为是否合法的问题
本院认为,依照《中华人民共和国行政处罚法》第三条、第十五条、第三十条、第三十一条、第三十二条、第四十一条及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第二款和《大理州村庄规划条例》第六条、第四十条、第四十五条的规定,被上诉人镇政府有权对上诉人董锡润户未取得乡村规划许可证擅自在农田内挖水塘,建简易房和钢架房的违法行为进行处罚。其应当根据《行政强制法》规定,预留让行政管理相对人改正违法行为或者自行拆除违法建筑物、构筑物的合理“期限”,其仅限定上诉人董锡润户3日内拆除违法建筑物、构筑物,属于未留足合理拆除期限,有失公允。其次,根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定,乡、镇人民政府具有行政强制执行权。被上诉人镇政府应当依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条、《行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条规定,经依法催告、作出书面强制执行决定、公告并告知上诉人董锡润户享有陈述、申辩权,期限届满将予以强制执行违法建筑物、构筑物。但被上诉人草海镇政府在作出行政处罚决定并经送达后,仅在政府信息公示栏公告了行政处罚决定内容及期限届满后将强制执行。在未经催告、未作出书面强制执行决定并送达董锡润户、未告知其陈述、申辩权和制作现场执行笔录的情况下,即对上诉人董锡润户的违法建筑物、构筑物予以强制拆除,该行为属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(二)项规定的行政行为轻微违法的情形。被上诉人镇政府上述程序轻微违法的行为,并不能否定镇政府对上诉人董锡润户在农田内挖水塘,建简易房和钢架房的违法建设行为应给予行政处罚的合法性,也不能否定镇政府对董锡润户的违法建筑物、构筑物应予强制拆除的正当性。另,强制拆除董锡润户未经许可建设的房屋及构筑物的行为是持续进行,并未存在夜间强制拆除行为。因此,原审人民法院确认被上诉人镇政府的强制执行行为,未对董锡润户的合法权利产生实际影响的认定并无不当,本院予以支持。
(二)关于被上诉人县政府所作的【2015】第1号行政复议决定书是否合法的问题
本院认为,根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十七条、第二十三条、第二十八条、第三十一条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(法释〔2015〕9号)第九条第一款规定,被上诉人县政府根据上诉人董锡润户的申请,有权对下级行政机关对申请人作出的行政行为享有行政复议的法定职权,在复议过程中,被上诉人县政府充分保证了当事人依法享有的告知、听证陈述和申辨等权利,并在法定期间作出复议决定,其复议程序合法并无不当。故,上诉人董锡润户认为鹤庆县人民政府《行政复议决定书》认定事实不清,适用法律错误的上诉理由,无事实及法律依据,依法应予驳回。其上诉所称“县政府既是裁判者,又是行政执行行为参与者,行政复议中应当回避”等的上诉理由也依法不能成立。首先,上诉人董锡润户向被上诉人县政府提出复议申请后,县政府根据《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》和《云南省行政复议条例》等相关法律的规定,依法受理并作出行政复议决定。其次,在复议程序中,上诉人董锡润户并没有提出回避的请求,行政诉讼中其无权对县政府的复议资格提出异议。再者,该次强制执行的主体为草海镇人民政府,被上诉人县政府并没有参与强制执行。所以,原判认定县政府作出的行政复议决定合法的判决并无不当,本院予以支持。
综上,上诉人董锡润户请求“撤销行政处罚决定,撤销复议决定,确认被告强制执行行为违法”等的上诉理由,本院不予支持。原判认定事实清楚,程序合法,适用法律正确,判决并无不当,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,判决如下:
驳回上诉,维持原判。
二审案件受理费人民币50元,由上诉人董锡润承担。
本判决为终审判决。
审 判 长             
审 判 员      王 梓 静    
审 判 员      段 蓉 晖    
二〇一六年十二月三十日   
书 记 员             
 

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